28 марта 2025 года председатель Совета судей РФ Момотов В.В. принял участие во II Международной научно-практической конференции «Судебная власть и судоустройство», которая состоялась в РУДН им. Патриса Лумумбы в г. Москве (выступление)
Судебная реформа 2018 года: итоги и направления дальнейшего развития
Добрый день, уважаемые коллеги!
Одной из наиболее знаковых реформ последних десятилетий для судебной системы стало создание в ходе судебной реформы 2018 года девяти кассационных судов и пяти апелляционных судов. Параллельно были внесены изменения и в процессуальное законодательство, наиболее важным из которых стало введение «сплошной кассации». В прошлом году исполнилось пять лет с момента проведения реформы и начала работы новых судов, поэтому я думаю, что пришло время обобщить первые итоги реформы, дать им оценку и наметить направления дальнейшего развития законодательства.
Первым, ключевым направлениям реформы 2018 года стали изменения в судоустройстве. Создание новых звеньев в судебной системе было связано с необходимостью воплощения в жизнь принципа моноинстанционности («один суд — одна инстанция»). До проведения реформы апелляционные жалобы на решения, которые принимались по первой инстанции районными судами, подавались в суды областного уровня. При этом кассационные жалобы потом подавались в президиумы этих же областных судов. Из-за высокой степени солидарности, а иногда и близкого общения судей, которые работают в одном суде, вероятность пересмотра решения в кассации была достаточно низкой. Таким образом, пересмотр решения в рамках одного суда порождал конфликт интересов и негативно влиял на реализацию принципа независимости судей.
Если же дело по первой инстанции рассматривал областной суд, то и апелляционной, и надзорной инстанцией был Верховный Суд РФ (а кассация по общему правилу вообще была недоступна). Помимо прочего, это создавало повышенную нагрузку на Верховный Суд РФ, который в рамках апелляции был вынужден исследовать фактические обстоятельства дела вместо того, чтобы формулировать правовые позиции по наиболее сложным вопросам (что и является ключевой функцией высшего суда).
Созданные в ходе реформы кассационные и апелляционные суды были образованы по экстерриториальному принципу, т.е. каждый кассационный и апелляционный суд пересматривает судебные акты судов, которые располагаются на территории сразу нескольких регионов. При этом некоторые учёные и юристы-практики посчитали реализацию идеи экстерриториальности неудачной. Во-первых, говорили, что если раньше количество судов, которые выполняли функции первой кассации, совпадало с количеством субъектов РФ, то в ходе реформы было создано лишь девять кассационных и пять апелляционных судов, что поставило вопрос о транспортной доступности новых судов. Во-вторых, критике подвергалось размещение большинства новых судов в региональных административных центрах.
Я думаю, что размещение новых судов в областных центрах было правильным решением. Во-первых, главной проблемой до проведения реформы было совмещение нескольких инстанций в рамках одного суда. После реформы эта проблема была полностью решена. Во-вторых, в условиях развития информационных технологий само по себе размещение судов в разных городах вряд ли поможет повышению независимости судебной власти. Важно, что новые суды организационно обособлены от старых, что у каждого из них свой председатель, свои судьи и свой аппарат. В-третьих, если бы новые суды размещались не в областных центрах, а в других городах, это потребовало бы дополнительного финансирования и сделало бы проблему доступности новых судов ещё более острой.
Если говорить о достаточности количества новых судов с точки зрения их доступности для граждан, то в некоторых случаях расстояние от границ судебного округа до города расположения суда действительно составляет несколько тысяч километров. Но важно отметить, что законодатель уже в 2018 году предусмотрел некоторые способы для решения этой проблемы. Например, закон предусматривает возможность создания постоянных судебных присутствий кассационных и апелляционных судов в регионах, отдалённых от мест пребывания судов. Правда, пока что ни одно судебное присутствие не создано, поэтому я думаю, что нужно проработать этот вопрос.
Ещё один механизм решения проблемы транспортной доступности новых судов — это расширение дистанционного участия граждан в судебных заседаниях. Но тут возникает другая проблема: у судов всё ещё существует острая потребность в обновлении материально-технической базы, в том числе для проведения заседаний с использованием систем видео-конференц-связи и веб-конференции. Судейское сообщество сейчас держит этот вопрос на контроле и в тесном сотрудничестве с Судебным департаментом активно работает над информатизацией и цифровизацией российского правосудия.
Необходимо также обратить внимание на то, что судебная нагрузка между разными кассационными и апелляционными судами распределена неравномерно. В каких-то судах она существенно превышает средний уровень нагрузки, а в других ниже среднего уровня. Принимая это во внимание, Совет судей РФ недавно направил в Верховный Суд РФ законопроект, которым предлагается исключить некоторые регионы из состава первого и четвёртого апелляционных округов и включить их в состав второго апелляционного округа. Это предложение связано с тем, что нагрузка Второго апелляционного суда ниже средней нагрузки по апелляционным судам почти в два раза.
Кроме того, ранее Советом судей РФ был разработан законопроект, который предусматривает, что при неравномерном распределении служебной нагрузки судей и работников аппаратов судов Судебный департамент при Верховном Суде РФ вправе перераспределить вакансии на должности судей и штатную численность работников аппаратов между судами.
Таким образом, в части судоустройства реформа 2018 года обеспечила реализацию принципа моноинстанционности в системе судов общей юрисдикции и способствовала повышению независимости судебной власти. Отдельные аспекты обновлённого судоустройства могут корректироваться, но концептуально проведённая реформа была правильной.
Вторым направлением судебной реформы стали изменения процессуального законодательства, так называемая «процессуальная революция». В системе судов общей юрисдикции появился принцип «сплошной кассации», которая предполагает, что кассационные суды обязаны рассмотреть в судебном заседании абсолютно все поступающие жалобы.
Кроме того, произошло расширение оснований для пересмотра судебных актов. Первая кассация стала третьей инстанцией, которая вправе рассматривать вопросы факта, что сближает процедуру рассмотрения дела в кассационном суде с рассмотрением дела в первой инстанции и апелляции. Разница только в том, что кассационные суды не могут самостоятельно устанавливать фактические обстоятельства дела. Это означает, что кассационное производство превратилось из экстраординарного (исправляющего только наиболее вопиющие судебные ошибки) в ординарное.
Решение законодателя отменить предварительную фильтрацию жалоб и расширить основания для пересмотра в первой кассации, как и само существование двух кассаций, получило неоднозначную оценку в доктрине. Многие процессуалисты говорили, что такое большое количество проверочных инстанций в российском правопорядке не имеет аналогов в романо-германской правовой семье, и предлагали стремиться к классической модели обжалования, которая включает одну апелляцию и одну кассацию.
Представляется, что российская модель судоустройства логично вытекает из тех конкретно-исторических проблем, с которыми мы столкнулись на современном этапе. Во многих правопорядках функцию исправления судебных ошибок традиционно в полной мере выполняет апелляция, а высший суд как единая кассационная инстанция занимается поддержанием единообразия судебной практики путём формулирования правовых позиций по сложным спорам. В России же для эффективного исправления судебных ошибок нужна дополнительная инстанция, которой и стала первая кассация. В своё время её необходимость для системы арбитражных судов тоже объяснялась тем, что если кассация находится в высшем суде, то она становится недоступной: один суд на всю огромную страну не может рассмотреть дела по заявлениям всех желающих. Думаю, что для судов общей юрисдикции, которые рассматривают споры с участием простых граждан, этот аргумент является ещё более весомым.
Конечно, финансирование деятельности дополнительной инстанции создаёт дополнительную нагрузку на государственный бюджет. Но я хочу обратить внимание на то, что кадровое наполнение кассационных и апелляционных судов происходило за счёт действующих судей, которые уже работали в нашей системе, т.е. новых судей не потребовалось.
Кроме того, нужно принимать во внимание издержки от принятия ошибочных судебных актов, которые не были бы отменены, если бы не существовало первой кассации. Если оценивать деятельность новых судов с точки зрения экономического анализа права, то нужно посмотреть на вероятность отмены ошибочного судебного акта в первой кассации. Данные судебной статистики показывают, что кассационные суды стали выявлять значительно больше нарушений, чем президиумы судов областного звена. По гражданским делам доля удовлетворённых жалоб возросла с 4% до 18%, по административным делам — с 3% до 16%, по уголовным делам — с 8% до 33%. При этом решения самих кассационных судов относительно редко пересматриваются во второй кассации.
Если говорить о направлениях дальнейшего развития, то я бы отметил, что для поддержания принципа правовой определённости кассационные суды всё же должны уделять первостепенное внимание не фактическим обстоятельствам (тем более что самостоятельно они не занимаются их исследованием), а исправлению ошибок при применении норм права. Если говорить о проверке справедливости назначенного наказания в уголовном процессе, то она должна допускаться только в интересах осуждённого как «слабой стороны», т.е. её результатом не может быть ужесточение наказания.
Это будет способствовать реализации той концептуальной идеи, которая была положена в основу судебной реформы 2018 года. Эта идея заключается в том, что главная задача кассационных судов — это исправление судебных ошибок при применении норм права, а задача Верховного Суда РФ — обеспечение единообразия судебной практики на территории всей страны. Судебные коллегии Верховного Суда РФ работают на основе принципа выборочной кассации, поэтому для большинства дел именно кассационные суды можно рассматривать как наиболее действенный элемент контроля. В 2023 году кассационные суды рассмотрели 321 тыс. дел, а в Верховном Суде РФ из числа дел, подсудных судам общей юрисдикции, были рассмотрены в судебных заседаниях менее 3 тыс. дел. Поэтому именно на кассационные суды ложится основное бремя по исправлению судебных ошибок.
И в связи с этим, с одной стороны, деятельность кассационных судов становится ключевым фактором формирования единообразной практики. С другой стороны, в условиях низкой вероятности пересмотра дела во второй кассации могут возникать расхождения в практике разных кассационных округов. Поэтому перед Верховным Судом РФ ещё более остро встаёт проблема обеспечения единообразия судебной практики. Высший суд должен на регулярной основе вести работу по выявлению противоречий в практике кассационных судов и реагировать на них путём принятия конкретных решений и путём дачи разъяснений в постановлениях Пленума и обзорах судебной практики.
Подводя итог своему выступлению, ещё раз отмечу, что создание новых кассационных и апелляционных судов позволило решить проблему расположения нескольких инстанций в одном и том же суде, которая приводила к конфликту интересов. Соответственно, реформа повысила качество отправления правосудия и уровень независимости судей. Сплошная кассация стала дополнительной гарантией права на судебную защиту и позволила более эффективно выявлять судебные ошибки, а также оптимизировать судебную нагрузку на Верховный Суд РФ. В то же время первые пять лет работы новых судов позволили выявить некоторые проблемы, которые должны стать основной для дальнейшего совершенствования законодательства и судебной практики.
Поиск
Войти
